Servizio trasporto in emergenza: per la Corte di Giustizia europea è una questione di prevenzione

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La Corte di Giustizia europea, con una prima sentenza (11 dicembre 2014, in C-113/13, “Spezzino”) – ha esaminato il caso di una norma della Regione Liguria che imponeva il ricorso in via prioritaria al convenzionamento diretto con il volontariato per i trasporti di emergenza, ritenendola non incompatibile con il diritto dell’Unione affermando che che gli artt. 49 e 56 TFUE devono essere interpretati nel senso che non ostano ad una normativa nazionale che prevede che la fornitura dei servizi di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza debba essere attribuita in via prioritaria e con affidamento diretto, in mancanza di qualsiasi pubblicità, alle associazioni di volontariato convenzionate, purché l’ambito normativo e convenzionale in cui si svolge l’attività delle associazioni in parola contribuisca effettivamente alla finalità sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza di bilancio su cui detta disciplina è basata.

Secondo la Corte uno Stato membro può ritenere, nell’ambito del suo potere discrezionale di dispone il livello di tutela della sanità pubblica e organizzare il proprio sistema di sicurezza sociale, che il ricorso alle associazioni di volontariato corrisponda alla finalità sociale del servizio di trasporto sanitario d’urgenza e che sia idoneo a contribuire al controllo dei costi legati a tale servizio. Inoltre ha aggiunto che un sistema di organizzazione del servizio di trasporto sanitario di urgenza consistente nel ricorso in via prioritaria ad associazioni di volontariato, deve effettivamente contribuire alla finalità sociale così come al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza di bilancio su cui detto sistema è basato. E’ quindi necessario che, nel loro intervento in tale contesto, le associazioni di volontariato non traggano alcun profitto dalle loro prestazioni, a prescindere dal rimborso di costi variabili, fissi e durevoli nel tempo necessari per fornire le medesime, e che non procurino alcun profitto ai loro membri. In caso contrario, dette associazioni risulterebbero enti privati con la possibilità effettiva di agire in vari ambiti in cui il principio di solidarietà può essere attuato. L’attività di queste associazioni deve rispettare rigorosamente i requisiti loro imposti dalla legislazione nazionale. Quindi, l’attività delle associazioni di volontariato può essere svolta anche da lavoratori unicamente nei limiti necessari al loro regolare funzionamento.

Per quanto riguarda il rimborso dei costi occorre vegliare a che nessuno scopo di lucro, nemmeno indiretto, possa essere perseguito sotto la copertura di un’attività di volontariato e altresì a che il volontario possa farsi rimborsare soltanto le spese effettivamente sostenute per l’attività fornita, nei limiti previamente stabiliti dalle associazioni stesse.

Recentemente la Corte di giustizia è nuovamente intervenuta sul tema con sentenza 21 marzo 2019, C-465/17 (Falck Rettungsdienste GmbH e a./Stadt Solingen), affermando che le norme sull’aggiudicazione degli appalti pubblici non si applicano ai servizi di trasporto di pazienti, forniti, in caso di emergenza, da organizzazioni o associazioni senza scopo di lucro.

Il motivo del dispositivo della sentenza inizia prendendo in considerazione che l’interpretazione letterale e contestuale dell’art. 10, lett. h), della direttiva 2014/24, comporta che la “prevenzione contro i pericoli” riguarda sia i rischi collettivi che i rischi individuali e che quindi esiste l’applicabilità del dispositivo ai servizi sanitari di emergenza.

Andando nello specifico della sentenza si constata che, in primo luogo, la formulazione stessa di tale disposizione si riferisce a diversi codici CPV che si riferiscono a rischi che possono essere indifferentemente collettivi o individuali. Ciò vale, in particolare, per i codici CPV 75250000-3 (servizi dei vigili del fuoco e di salvataggio), 75251000-0 (servizi dei vigili del fuoco), 75251100-1 (servizi di lotta contro gli incendi), 75251110-4 (servizi di prevenzione degli incendi) e, più in particolare, in considerazione dell’oggetto della causa principale, dei codici 75252000-7 (servizi di soccorso/salvataggio) e 85143000-3 (servizi di ambulanza). In secondo luogo, esigere che la prevenzione dei rischi abbia una dimensione collettiva priverebbe tale espressione di qualsiasi contenuto proprio, poiché tale nozione si confonderebbe allora sistematicamente sia con la protezione civile che con la difesa civile.

Ora quando una disposizione di diritto dell’Unione è suscettibile di più interpretazioni, occorre dare priorità a quella idonea a salvaguardare l’effetto utile della norma (sentenza del 24 febbraio 2000, Commissione/Francia, C 434/97, EU:C:2000:98, punto 21). Se poi consideriamo il Considerando 28 della direttiva 2014/24, nella sua prima frase leggiamo che la presente direttiva non dovrebbe applicarsi a taluni servizi di emergenza se effettuati da organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro, in quanto il carattere particolare di tali organizzazioni sarebbe difficile da preservare qualora i prestatori di servizi dovessero essere scelti secondo le procedure di cui alla presente direttiva.

(28) La presente direttiva non dovrebbe applicarsi a taluni servizi di emergenza se effettuati da organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro, in quanto il carattere particolare di tali organizzazioni sarebbe difficile da preservare qualora i prestatori di servizi dovessero essere scelti secondo le procedure di cui alla presente direttiva. La loro esclusione, tuttavia, non dovrebbe essere estesa oltre lo stretto necessario. Si dovrebbe pertanto stabilire esplicitamente che i servizi di trasporto dei pazienti in ambulanza non dovrebbero essere esclusi. In tale contesto è inoltre necessario chiarire che nel gruppo 601 «Servizi di trasporto terrestre» del CPV non rientrano i servizi di ambulanza, reperibili nella classe 8514. Occorre pertanto precisare che i servizi identificati con il codice CPV 85143000-3, consistenti esclusivamente in servizi di trasporto dei pazienti in ambulanza, dovrebbero essere soggetti al regime speciale previsto per i servizi sociali e altri servizi specifici («regime alleggerito»). Di conseguenza, anche gli appalti misti per la prestazione di servizi di ambulanza in generale dovrebbero essere soggetti al regime alleggerito se il valore dei servizi di trasporto dei pazienti in ambulanza fosse superiore al valore di altri servizi di ambulanza

A tale riguardo, occorre sottolineare che l’esclusione dell’applicazione di tale direttiva non si limita ai soli servizi di emergenza realizzati in presenza di rischi collettivi, perché proprio grazie all’esperienza così acquisita esercitando i servizi di soccorso quotidiani che tali organizzazioni o associazioni senza scopo di lucro sarebbero in grado, secondo il giudice del rinvio, di essere operative quando devono prestare servizi di “protezione civile” e “difesa civile”. Questo ha portato a concludere che sia l’assistenza di pazienti in situazione di emergenza in un veicolo di soccorso da parte di un paramedico/soccorritore sanitario, sia il trasporto in ambulanza qualificato rientrano nella nozione di “prevenzione contro i pericoli”, ai sensi dell’art. 10, lett. h), della direttiva 2014/24.