Trasporti sanitari: gara o affidamento diretto?

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La Corte di Giustizia Europea con ordinanza sulla causa C- 424/18 si è pronunciata sull’importante bando di assegnazione dei servizi di emergenza e trasporto sanitario della USSL di Rovigo. Dopo la pronuncia, il riccorente (ANPAS) ha scritto che “sono state accolte le nostre tesi“. La parte avversa ( Italy Emergenza ) ha scritto che è stata “rappresentata vittoriosamente” la sua visione. Quindi i trasporti sanitari devono andare in gara di appalto o no?

La sentenza della Corte di Giustizia Europea che vedeva contrapposti ANPAS e Italy Emergenza ha portato a due comunicati positivi per questo abbiamo provato a fare la cosa più giusta: abbiamo letto la sentenza della Corte del Lussemburgo e vi cerchiamo di dire cosa c’è scritto. Cerchiamo di capire qualcosa di più su una sentenza che può mettere molta incertezza sulle prossime gare e sui prossimi affidamenti diretti per i servizi di trasporto secondari in ambulanza.

Una premessa però è d’obbligo: non c’è niente di più difficile che parlare di affidamenti diretti, bandi, convenzioni e burocrazia legata all’emergenza e al trasporto sanitario. Questo perché non solo ogni azienda sanitaria fa per proprio conto, con proprie regole e processi, ma anche i tribunali faticano a mettersi d’accordo sui percorsi da seguire.

In sostanza la Corte dice:

I servizi di trasporto in ambulanza che non rivestono carattere di “emergenza” non possono essere affidati in convenzione diretta alle associazioni di volontariato.

E’ quanto stabilito lo scorso 20 giugno dalla Nona sezione della Curia della Corte di Giustizia Europea con un’Ordinanza che sembra porre la parola fine alle controversie sorte in varie Regioni d’Italia in seguito all’ affidamento di servizi misti dei trasporti secondari in ambulanza con convenzioni dirette, tese a sottrarre dall’obbligo di pubbliche gare, gli affidamenti ad associazioni di volontariato, misericordie e associazioni no profit. Tuttavia se queste lo vorranno, potranno partecipare a gare pubbliche.

Semplice? No! Perché attualmente, cercando di semplificare al massimo, si constata che i servizi di emergenza 118 possono essere affidati dalle ASL in via fiduciaria e per assegnazione diretta, senza passare da bandi di gara europei. Per quanto riguarda, invece, i trasporti sanitari (dializzati, dimissioni, trasporti intra-ospedalieri, trasporti interni eccetera) esiste un confine molto labile e molto più difficile da spiegare: il Trasporto in ambulanza qualificato. La ASL nei casi di trasporto non qualificato dovrebbe attivare una gara pubblica. Almeno questo è quanto dice il contesto normativo dell’Unione Europea. Ma il bando pubblico non si può attivare, però, se sono in gioco i servizi di ambulanza, ad eccezione dei servizi di trasporto dei pazienti in ambulanza.

Non ci siamo capiti? Semplifichiamo ancora:

Partiamo da un esempio: la ULSS Polesana, nel 2017, ha affidato una convenzione da 6,8 milioni di euro per i servizi di ambulanza e il trasporto sanitario ad una associazione, la Croce Verde Adria. La convenzione è valida 2 anni, fino al 2020. Italy Emergenza ha fatto ricorso avverso a questo affidamento. La cooperativa privata ritiene che i servizi di trasporto sanitario secondario non si possano affidare direttamente, ma serva una gara. Dal lato opposto, la Croce Verde Adria sostiene che l’affidamento sia legittimo in quanto alcuni servizi di trasporto sanitario potrebbero diventare servizi di emergenza perché vengono trasportate persone che sono potenzialmente a rischio deperimento. Quindi è bene affidare tutto insieme.

A questo punto però il TAR del Veneto, adito di redimere la controversia, ha rimesso la decisione alla Corte di Giustizia Europea con sede in Lussemburgo, ponendo i seguenti quesiti:

– Quali sono i servizi di ambulanza per i quali bisogna andare a gara? Quali i servizi per cui si può fare affidamento diretto?

– I servizi di trasporto previsti nei LEA si possono effettuare con mezzi di soccorso o rientrano nei servizi sociali?

– La direttiva Europea prevede che i servizi di ambulanza e i servizi di trasporto sanitario devono essere assegnati in via prioritaria al volontariato con convenzione, oppure no?

La nona sezione della Corte di Giustizia Europea ha dichiarato che:

L’articolo 10, lettera h), della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, letto in combinato disposto con il considerando 28 della medesima direttiva 2014/24, deve essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa nazionale in virtù della quale, da un lato, i servizi di ambulanza per i quali sia stabilita la necessaria presenza a bordo di un autista soccorritore e di almeno un soccorritore con le abilitazioni e le competenze derivanti dal superamento di un corso e di una prova di esame in materie di soccorso, e, dall’altro, i servizi di trasporto previsti nei livelli essenziali di assistenza effettuati con mezzi di soccorso, rientrano, in assenza di un’emergenza attuale, nell’esclusione prevista dalla disposizione sopra citata.

Quindi la Corte di Giustizia Europea, accogliendo le linee difensive dall’avvocato Stefano Betti (Italy Emergenza ), ha ritenuto di respingere la tesi per cui la sola presenza di un autista soccorritore e di almeno un soccorritore con le abilitazioni derivate dal superamento di un corso e di una prova di esame in materia di soccorso, possano consentire l’automatismo dell’esclusione dei servizi dall’obbligo di gara pubblica, perché: “la presenza di personale qualificato a bordo di un’ambulanza non è di per se’ da sola e sufficiente a dimostrare l’esistenza di un servizio di ambulanza rientrante nel codice CPV85143000-3. Come già stabilito dalla stessa corte nella sentenza del 21 marzo 2019, Falck Rettungsdienste e Falck C-465/17,EU:C:2019:234,punti 44 e 45.”

Con questa sentenza, muovendo dall’interpretazione già offerta in passato (Sentenza dell’11 dicembre 2014 – Causa C-113/13, Spezzino, e Sentenza del 28 gennaio 2016 – Causa C-50/14, CASTA), la Corte ha interpretato l’articolo 10, lettera h) della Direttiva 2014/24/UE, e del suo Considerando n. 28, ritenendo esclusi dall’applicazione della Direttiva non soltanto i servizi di emergenza e urgenza, ma anche “il trasporto in ambulanza qualificato, comprendente, oltre al servizio di trasporto, l’assistenza prestata a pazienti in un’ambulanza da parte di un soccorritore sanitario coadiuvato da un aiuto soccorritore […] a condizione, con riferimento a detto trasporto in ambulanza qualificato, che esso sia effettivamente assicurato da personale debitamente formato in materia di pronto soccorso e che riguardi un paziente per il quale esiste un rischio di peggioramento dello stato di salute durante tale trasporto”.

La Corte, pertanto, ha sconfessato l’interpretazione introdotta dal Consiglio di Stato, il quale, con la nota sentenza 1139 del 22 febbraio 2018, aveva inteso limitare la portata dell’esclusione, circoscrivendola ai soli servizi di emergenza e urgenza. A parere della Corte di Giustizia, invece, l’esclusione deve essere estesa anche ai servizi di “trasporto in ambulanza qualificato, identificati dalla stessa Corte nei casi in cui un’assistenza qualificata sia necessaria, e sussista un rischio di peggioramento dello stato di salute del paziente durante il trasporto.

Conseguentemente, a condizione che i servizi di cui si tratta siano affidati a “organizzazioni senza scopo di lucro – definite dalla Corte come quelle organizzazioni “che hanno l’obiettivo di svolgere funzioni sociali, prive di finalità commerciali, e che reinvestono eventuali utili al fine di raggiungere l’obiettivo dell’organizzazione” – gli stessi restano esclusi dal perimetro del diritto dell’Unione, ben potendo i legislatori nazionali, nel rispetto del riparto di competenze previsto da ciascun assetto costituzionale, disciplinarne liberamente le modalità di affidamento.

Concludendo:

Con la sua sentenza la Corte ha rilevato che secondo l’articolo 10, lettera h), della direttiva, le regole classiche di aggiudicazione degli appalti pubblici, compreso l’obbligo di pubblicazione del bando di gara nella Gazzetta ufficiale, non si applicano agli appalti pubblici relativi a servizi di difesa civile, protezione civile e prevenzione contro i pericoli, alla duplice condizione che tali servizi

  • corrispondano a determinati codici CPV (in questo caso, quello corrispondente ai «servizi di salvataggio» o quello corrispondente ai «servizi di ambulanza»
  • siano forniti da organizzazioni o associazioni senza scopo di lucro.

Tale eccezione all’applicazione delle regole in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici prevede tuttavia una contro-eccezione, nel senso che essa non si applica ai servizi di trasporto dei pazienti in ambulanza, i quali rientrano nel regime semplificato di aggiudicazione degli appalti pubblici. La Corte sottolinea che l’assistenza ai pazienti che si trovano in una situazione di emergenza in un veicolo di soccorso da parte di un paramedico/soccorritore sanitario e il trasporto in ambulanza qualificato non costituiscono né «servizi di difesa civile» né «servizi di protezione civile», ma rientrano nella nozione di «prevenzione contro i pericoli». Infatti, da un’interpretazione letterale e contestuale della direttiva risulta che la «prevenzione contro i pericoli» riguarda sia i rischi collettivi siai rischi individuali. Però l’esclusione dalle regole di aggiudicazione degli appalti pubblici prevista a favore dei servizi di prevenzione contro i pericoli può applicarsi solo a determinati servizi di emergenza forniti da organizzazioni o associazioni senza scopo di lucro, e che essa non deve essere estesa oltre lo stretto necessario. L’inapplicabilità delle norme di aggiudicazione degli appalti pubblici è pertanto inscindibilmente legata all’esistenza di un servizio di emergenza.

In altre parole la Corte ha stabilito che: l’assistenza a pazienti in situazione di emergenza, fornita –per di più–in un veicolo di soccorso da un paramedico/soccorritore sanitario, rientra nel codice corrispondente ai «servizi di salvataggio». Per contro, il trasporto in ambulanza qualificato rientra nel codice corrispondente ai «servizi di ambulanza» soltanto qualora sia possibile dimostrare, quantomeno potenzialmente, l’urgenza, vale a dire quando è necessario trasportare un paziente per il quale esiste un rischio –oggettivamente apprezzabile –di peggioramento dello stato di salute durante detto trasporto. Tale rischio implica che il trasporto in parola deve essere assicurato da personale debitamente formato in materia di pronto soccorso. In tali casi, le regole generali sull’aggiudicazione degli appalti pubblici (compreso l’obbligo di previa pubblicazione del bando di gara nella Gazzetta ufficiale) non si applicano, purché tali servizi siano forniti da organizzazioni o associazioni senza scopo di lucro.

Sono organizzazione di volontariato le organizzazioni e associazioni che hanno l’obiettivo di svolgere funzioni sociali, che non hanno finalità commercialie che reinvestono eventuali utili al fine di raggiungere il loro obiettivo rientrano nella nozione di «organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro» ai sensi della direttiva. Di conseguenza, la direttiva osta ad una normativa nazionale ai sensi della quale associazioni di pubblica utilità riconosciute come organizzazioni di protezione e di difesa civili vengono considerate «organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro», senza che il riconoscimento dello status di associazione di pubblica utilità sia subordinato, nel diritto nazionale, al perseguimento di uno scopo non lucrativo.